راهکارهایی پیرامون بهبود حکمرانی بخش برق ایران - وبلاگ بارزند

به گزارش وبلاگ بارزند، متاسفانه در سال های گذشته علیرغم تشکیل وزارتخانه های نفت و نیرو در ایران باید گفت که هنوز نهاد کاملاً جوابگو در حوزه انرژی هنوز استقرار نیافته است. ساخت حدود 1000 واحد صنعتی انرژی بر طی چهار سال اخیر بدون اطمینان از شرایط تأمین انرژی پایدار گواه این مدعاست. شاخص شدت مصرف انرژی بیش از 2.2 برابری نسبت به میانه جهانی هم از دیگر مصادیق فقدان حکمران انرژی در ایران است.

حکمرانی مجموعه ای از ساختارها، فرایندها، قوانین و سنت هایی است که به وسیله آنها قدرت تصمیم گیری برای انجام اقدامات معین می شود و در نهایت پاسخگویی محقق می شود (برایان و دیگران، 2015). بعلاوه به اسم راهنمای برای تصمیم گیری جمعی عمل می نمایند (امرسون و نباتچی، 2015). خدمات انرژی جزو خدمات عمومی و اغلب دارای انحصاری طبیعی است.

تغییرات فرآیندی در حکمرانی در گذر زمان از رویکرد فرماندهی به هماهنگی (Coordination)، همکاری (Cooperation) و در نهایت مشارکت (Participation) تکامل یافته است (اوفلین و وانا، 2008). این فرآیندها در آرایش های حکمرانی، در چهار دسته عمده زیر محقق می شوند (جونگ و دیگران، 2009)

- آرایش های مبتنی بر اقتدار: سلسله مراتب دولتی (تنظیمات فرماندهی و کنترل؛ نهادهای دولتی)

-آرایش های مبتنی بر اقتدار: برون سپاری (روابط اصیل-وکیل؛ قراردادهای طولانی مدت)

-آرایش های حکمرانی مشارکتی: (تأمین مشترک خدمات به وسیله بخش های دولتی، سازمان های انتفاعی و غیرانتفاعی)

-آرایش های مبتنی بر بازار: (منافع شخصی، انگیزه های مالی، رقابت، برنده ها و بازنده ها، حقوق مالکیت خصوصی)

حکمرانی بر بخش برق در دنیا به دلایل شکل گیری و فناوری های اولیه، در ابتدا غیر متمرکز، با مالکیت خصوصی و به صورت یکپارچه و عمودی (فراوری و انتقال و توزیع به وسیله یک شرکت) صورت می پذیرفت. تحت تأثیر حوادث جنگ اول و دوم دنیای و آسیب های شدید وارده بر زیرساخت ها و احتیاج به توسعه سریع کشورهای درگیر جنگ، بازسازی و نوسازی شبکه های برق به وسیله دولت صورت پذیرفت و شرکت های بزرگ دولتی با ساختار عمودی، خدمات برق رسانی را به صورت متمرکز و با رویکرد فرماندهی و کنترل ارائه می کردند.

با تحولات حوزه حکمرانی در ارائه خدمات عمومی از دهه هشتاد میلادی به این سو در کشورهای پیشرفته مثل ایالات متحده و بریتانیا که با چیرگی روینمودهای نئولیبرالی در اقتصاد صورت پذیرفت، سازوکارهای اداره عمومی (Public Administration) به مدیریت عمومی نوین (New Public Management) که ارائه خدمات عمومی را با اصول بنگاه داری می نگریستند، سوق پیدا کرد. در این روش حکمرانی، انجام تعهدات قراردادی، اصل قرار گرفته و زمینه های اجرای راهکارهای عمده این مکتب مالی و مدیریتی همانند تجدیدساختار با هدف برای جلب سرمایه گذاری بخش خصوصی (در برق تفکیک نهادی حوزه های فراوری، انتقال و توزیع برق)، مقررات زدایی با هدف کاهش نقش تنظیم گری و دخالت دولت و ایجاد بازارهای برق با هدف نامی رقابت پذیری و شفافیت در معاملات عمده برق و نفع اعلامی نهایی مصرف نمایندگان، فراهم شد. این تغییرات رویکردی در ایران از دهه هشتاد شمسی بروز پیدا کرد و تقریباً در راستای پیاده سازی همین مفاهیم اقدام شد. قانون استقلال شرکت های توزیع، تفکیک بخش فراوری و توزیع از شرکت های برق منطقه ای، تشکیل شرکت مادرتخصصی فراوری نیروی برق حرارتی، ایجاد بازار برق و هیأت تنظیم مقررات، در ظاهر در پی پیروی از نسخه اجراشده با رویکرد فوق الذکر بودند، لیکن اصول و هنجارهای اقتصاد سیاسی در کشور و فرهنگ سازمانی غالب در نهادهای بخش برق، مانع از انجام کامل تغییرات حکمرانی به صورت تئوری های این حوزه شد. به طوری که با انجام بعضی تغییرات ساختاری و توزیع مسئولیت میان نهادهای تشکیل شده، اصلاحات پاسخگویانه در نهادهای قبلی صورت نپذیرفت. به اسم مثال همچنان شرکت توانیر مطابق اساسنامه، مسئول تأمین برق مالی و مطمئن در کشور است. یا تنظیم مقررات، در عمل همچنان در کنترل دولت قرار گرفته است. البته ذکر این نکته ضروری است که تغییرات حکمرانی شرح داده شده در بسیاری از کشورها از جمله، چین، کره جنوبی، فرانسه و ... صورت نپذیرفت و همچنان روینمودهای اداره عمومی (PA) در این کشورها حاکم است.

از حیث برخورداری از زیرساخت های انرژی به معنای امکان استفاده مصرف نمایندگان از حامل های انرژی شامل برق، گاز و بنزین و سایر حامل ها، در مقیاس مکانی و زمانی، کشورمان جزو کشورهای برخوردار در دنیا محسوب می شود که پوشش گسترده این خدمات عمومی تا حدی است که گاه انتقاداتی را هم متوجه این فراگیری می نماید. پوشش نزدیک به 100 درصدی برق رسانی و عدم فروپاشی شبکه سراسری در دو دهه گذشته در حالی که اغلب کشورها از جمله کشورهای پیشرفته در کمتر از یک دهه، این مصیبت و بی برقی سراسری را تجربه نموده اند، افزایش راندمان نیروگاه های حرارتی، کاهش تلفات شبکه های توزیع و بهبود ضریب بار از جمله شاخص های عملکردی توسعه یافتگی زیرساخت خدمات انرژی در کشور است.

از طرف دیگر به علت عمدتاً زنجیره تأمین و به ویژه خشکسالی های متناوب، ناترازی میان فراوری و مصرف برق وجود دارد که مشخصاً در سال های 1387، 1397 و 1400 موجب بروز محدودیت های گسترده در تابستان شده است. برای جبران سهم 17 درصدی نیروگاه های برق آبی در اوج بار تابستان در شرایط خشکسالی، مقدار سرمایه گذاری و احداث نیروگاه ها شامل نیروگاه های حرارتی، اتمی و تجدیدپذیر نمی تواند کافی باشد.

شاخص های فوق بخشی از عملکرد فنی صنعت برق طی سال های اخیر بوده است که از این شیوه حکمرانی به دست آمده است. در این مدت ساختار حکمرانی هم تغییر جدی یافته است بطوریکه از دهه 80 ساختار از حالت یکپارچه عمودی به حالت تفکیک شده فراوری، انتقال و توزیع عایدیه است و شرکت مادرتخصصی توانیر و شرکت های زیرمجموعه، شرکت مادرتخصصی فراوری نیروی برق حرارتی و شرکت های زیرمجموعه و شرکت های فراوری نیروگاه های برق آبی و اتمی و بعلاوه نیروگاه های خصوصی که سهم بالایی در فراوری برق دارند، ایجاد شده است.

مقررات مربوط به نرخ خرید برق از نیروگاه ها و خدمات برق رسانی در هیأت تنظیم بازار برق ایران که ترکیبی متکثر از نمایندگی بخش های مختلف دارد، معین می شود و تعرفه های فروش برق به وسیله هیأت وزیران مصوب و ابلاغ می شود. تعرفه های فروش تکلیفی برق فاصله معناداری با هزینه تمام شده عرضه برق دارند. عدم توازن میان عایدیها و هزینه های برق رسانی، بدهی انباشته ای به فراورینمایندگان و پیمانکاران توسعه و احداث و نگهداری و تعمیرات به وجود آورده و تأمین مالی پروژه های موجود و آینده به علت مسائل ارائه تسهیلات به وسیله صندوق های مالی و بانک ها و عدم تحقق کافی ظرفیت های قانونی مثل ماده 12 قانون برطرف موانع فراوری رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، دچار مشکل است. اگرچه مطابق قوانین و مقررات موجود، دولت پرداخت این مابالتفاوت به صنعت برق را مکلف شده است.

شفافیت، مسئولیت پذیری، پاسخگویی، مشارکت و خدمات رسانی از اجزاء کلیدی حکمرانی خوب (Good Governance) به تعداد می آید که با انطباق با شرایط تصویر شده فوق گزاره های زیر نتیجه گیری می شود:

• تغییر ساختار در بخش برق اگرچه مزایایی را به همراه داشت ولیکن در عمل، به اهداف اولیه مانند جلب سرمایه بخش خصوصی به صورت واقعی، افزایش رقابت و شفافیت و ... به طور کامل منجر نشد.
• با تفکیک های نهادی صورت گرفته، مسئولیت پذیری و پاسخگویی توزیع شده و در بحران ها با تشکیل ستادها و کارگروه ها مدیریت می شوند.
• تنظیم مقررات با توجه به تمرکز بر سمت عرضه و عدم پوشش دادن به سمت تقاضا (تعرفه و اقدامات مدیریت تقاضا) به دلایل مختلف مانند عدم داشتن اختیار قانونی موجب عدم توازن عایدی و هزینه برق رسانی شده و نرخ گذاری های کنونی، بازخورد خوبی را به سرمایه گذاران نمی دهد.
• علیرغم حاکمیت وزارت نیرو بر نهادهای سمت عرضه به علت حکمرانی شرکتی شرکت های مادر، اساساً این وزرات خانه بر سمت تقاضا و مصرف برق، حاکمیتی ندارد و با توجه به عدم اختیار اصلاح تعرفه ها و عدم هماهنگی و همکاری کافی میان بخشی مورد احتیاج برای پیشبرد اقدامات مدیریت تقاضا و مصرف برق، اقدامات واکنشی مانند اعمال محدودیت در دستور کار قرار می گیرد.
• ساختار و مقدار تعرفه های برق به گونه ای است که کم ترین انگیزه برای مدیریت مصرف برق صورت می پذیرد.

بر اساس مطالب فوق، راهکارهای زیر برای بهبود کیفیت حکمرانی پیشنهاد می شود:

• با تأکید بر اهمیت زیرساخت اصلی شبکه انتقال برق کشور و الزامات قانونی، بخش دولتی باید نسبت به حفظ و ارتقاء شبکه اصلی برق کشور اهتمام ورزد.
• با توجه به مزایای انطباق حوزه عملکرد نهادهای خدماتی با تقسیمات سیاسی کشور، تفویض مسئولیت و پاسخگویی شرکت های برق استانی در مورد مأموریت تأمین برق مشترکین و متقاضیان استان مربوطه حائز اهمیت است.
• تنظیم مقررات برای معین نرخ ها و تعرفه های خرید و فروش برق باید به گونه ای باشد که پایداری مالی بازیگران این عرصه، با رعایت منافع و مصالح عمومی، حفظ شود و به تدریج به سمت تنظیم مقررات به صورت استانی سوق یابد.
• با دخیل نمودن ذینفعان عمده تقاضا و مصرف برق، امکان مشارکت بازیگران عمده در تصمیم گیری های حوزه مدیریت تقاضا و مصرف برق فراهم شود تا سطح مشارکت سمت تقاضا را برای برقراری توازن فراوری و مصرف افزایش داد.
• صنعت برق باید قادر به تأمین سرمایه مورد احتیاج خود بوده و به الزامات جذب سرمایه های داخلی و خارجی، پاسخگویی اعتمادزا داشته باشد.
• دولت باید نسبت به حفظ نیروگاه های دولتی و سرمایه گذاری لازم برای افزایش سطح فراوری، به مقداری که برای حفظ امنیت شبکه، جلوگیری از انحصار به وسیله بازیگران پرقدرت بازار و حفظ منافع اقشار کم عایدی کشور، ضرورت دارد اقدام نماید. بدیهی است که این مقدار نباید خود موجب ایجاد انحصار در بازار شود.